Interview mit dem ehemaligen verfassungsrichter Papier bei Welt+:
„Die Spaltung ist eine Folge der Erosion von Rechtsstaatlichkeit“
Eine Kanzlerin ohne rechtsstaatliche Orientierung, das Asylrecht reformbedürftig, Selbstjustiz durch Clans und Umweltaktivisten: Warum Hans-Jürgen Papier, der Ex-Präsident des Bundesverfassungsgerichts, den Rechtsstaat in Gefahr sieht.
WELT: Herr Papier, Sie haben in Ihrer Karriere Hunderte von wissenschaftlichen Schriften veröffentlicht. Mit 76 Jahren haben Sie jetzt erstmals ein populäres Sachbuch geschrieben. Warum?
Hans-Jürgen Papier: Die Erosion unseres Rechtsstaates beschäftigt mich seit Längerem, ich habe mich dazu immer wieder in Fachpublikationen, Vorträgen oder Zeitungsinterviews, auch in WELT, geäußert. Ich wollte das alles einmal zusammenfassen und vertiefen, und zwar in einem an die breite Öffentlichkeit gerichteten Format.
WELT: Das Buch heißt: „Die Warnung. Wie der Rechtsstaat ausgehöhlt wird. Deutschlands höchster Richter a.D. klagt an“. Ist das bewusste Zuspitzung oder nüchterne Lagebeschreibung?
Papier: So ist die Lage. Eine Zuspitzung wäre es gewesen, wenn ich vom Untergang des Rechtsstaates gesprochen hätte. Aber ich will keinen Alarmismus verbreiten, sondern auf Fehlentwicklungen hinweisen – damit man gegensteuern kann. Dazu braucht es eine Schärfung des Rechtsstaatsbewusstseins, sei es in der Politik, sei es in den Medien und in der Bevölkerung.
WELT: Die Arbeit haben Sie im vorigen Jahr abgeschlossen, sodass die Geschehnisse in Thüringen fehlen. Ein Kapitel für eine Neuauflage?
Papier: In der Tat. Ich behandle in dem Buch ja auch die Frage, inwieweit die operative Politik ein hinreichendes Bewusstsein für die Spielregeln unserer Verfassung an den Tag legt. Die Ereignisse um die vor wenigen Wochen stattgefundene Wahl des thüringischen Ministerpräsidenten sind ein weiteres Fallbeispiel, das einen Verlust an rechtsstaatlicher oder verfassungsrechtlicher Orientierung belegt – in mehrfacher Hinsicht.
WELT: Während eines Staatsbesuchs in Südafrika nannte Angela Merkel (CDU) die Wahl des FDP-Politikers Thomas Kemmerich „unverzeihlich“, das Wahlergebnis sei „rückgängig“ zu machen. Hat eine Bundeskanzlerin in Thüringen irgendetwas zu sagen?
Papier: Als Kanzlerin natürlich nicht, schon gar nicht kann sie eine Revision von Wahlergebnissen fordern. Das geht verfassungsrechtlich nicht. Als Parteipolitiker kann man einen Rücktritt des Gewählten oder eine Neuwahl des Landtags fordern, aber eine Wahl oder ein Wahlergebnis kann man sowieso nicht rückgängig machen.
Zu beanstanden ist ein Politikverständnis, das sich immer weiter von den verfassungsrechtlichen Regeln entfernt und die rechtsstaatliche Orientierung verliert. Das gilt übrigens auch für die Forderung der Vorsitzenden der Linke-Fraktion nach einer informellen Zusicherung, dass einige Unionsabgeordnete die Wahl des Linke-Kandidaten im ersten Wahlgang garantieren. Das zeugt von fehlendem Verständnis für das freie Mandat, mit solchen Interventionen wird der Parlamentarismus geradezu lächerlich gemacht.
WELT: Wie weit dürfen sich die Inhaber von Staatsämtern parteipolitisch aus dem Fenster lehnen? Gibt es so etwas wie ein Neutralitätsgebot von Ministern im politischen Meinungskampf?
Papier: Ja, selbstverständlich. Der Staat und seine Organe haben insbesondere das Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit zu wahren. Der Staat und seine Organe sind die verpflichteten Adressaten von Grundrechten, hier von Gleichheitsrechten, die sie zu achten haben. Soweit die Akteure ausschließlich im politischen Prozess tätig sind, dürfen sie natürlich den politischen Gegner angreifen und sind dann nicht an eine Neutralität gebunden. Sie müssen aber immer klarmachen, welchen Hut sie gerade aufhaben: Parteipolitiker oder Staatsorgan. Sie dürfen die Autorität als Kanzler oder Minister nicht parteipolitisch missbrauchen.
WELT: In Nordrhein-Westfalen denkt die SPD-Landtagsfraktion darüber nach, einen Entschließungsantrag einzubringen, wonach das Landesparlament in Düsseldorf sich dazu bekennen soll, dass die Wahl zum Ministerpräsidenten niemals von den Stimmen der AfD abhängen dürfe. Darf eine parlamentarische Minderheit für irrelevant erklärt werden?
Papier: Gegen einen solchen Beschluss, der ohnehin ohne jede rechtliche Wirkung wäre, hätte ich durchaus Bedenken, weil er einen Angriff auf das freie Mandat der Abgeordneten und auf die Chancengleichheit der Parteien darstellte. Grundsätzlich hat jeder Abgeordnete eines Landesparlaments oder des Bundestags natürlich das Recht, Vertreter etwa der AfD-Fraktion nicht zu wählen. Ich halte es deshalb auch für rechtlich unproblematisch, wenn der Bundestag bislang mehrheitlich keinen der vorgeschlagenen Abgeordneten der AfD auf den Posten des Vizepräsidenten gewählt hat. Sie können keinen Abgeordneten zwingen, einen bestimmten Kollegen zu wählen. Das ist hinzunehmen als Ausdruck der Unabhängigkeit des Mandats und der Freiheit des Mandatsträgers.
WELT: Sehen Sie in der AfD eine Gefahr für den Rechtsstaat?
Papier: Das kann und will ich nicht so pauschal beantworten. Für mich ist entscheidend, ob eine politische Partei den Vorrang der Verfassung anerkennt, einschließlich etwa der Grundrechte, der Gewaltenteilung, der Unabhängigkeit der Gerichte und der Herrschaft des Rechts. Ob das für alle Teile der AfD gilt, kann ich nicht beurteilen. Das ist zunächst Aufgabe des Bundesamtes für Verfassungsschutz. Ein Verbot steht derzeit sicherlich nicht zur Diskussion.
WELT: Sie kritisieren in Ihrem Buch das Vokabular der AfD. Bereitet die Partei mit ihrer aggressiven Rhetorik rechtsextremistischen Gewalttaten, wie wir sie zuletzt erlebt haben, den Boden?
Papier: Das ist keine juristische Frage, da bin ich der falsche Ansprechpartner. Ich will nur sagen: Zum Rechtsstaat gehört es, dass wir ein Tatstrafrecht haben, kein Gesinnungsstrafrecht. Verboten sind Worte nur, wenn sie einen Straftatbestand verwirklichen: beispielsweise Beleidigung, Verleumdung, Volksverhetzung. Wer etwa in einer Weise, die geeignet ist, den öffentlichen Frieden zu stören, gegen eine nationale, rassische, religiöse oder durch ihre ethnische Herkunft bestimmte Gruppe zum Hass aufstachelt oder gar zu Gewalt und Willkürmaßnahmen aufruft, der macht sich strafbar. Dann kann und muss im Rechtsstaat eingegriffen werden.
Alles, was außerhalb der Straftatbestände liegt, mag politisch anstößig, wertlos, unmoralisch oder ungerecht sein. Aber wenn es rechtlich im Rahmen des Erlaubten liegt, dann muss der politische Diskurs das hinnehmen. Das besagt das Grundrecht auf Meinungsfreiheit, eine Säule unseres demokratischen Rechtsstaates.
WELT: Wir hatten in Sachsen-Anhalt und Brandenburg Wahlen, nach denen die Regierungsbildung aus der demokratischen Mitte heraus schon schwierig war. In Thüringen gibt es erstmals die Situation, dass ohne die Ränder rechts oder links eine Regierungsbildung gar nicht mehr möglich ist. Sehen Sie das Land auf dem Weg in die Unregierbarkeit?
Papier: So schlimm beurteile ich die Situation noch nicht. Man wird sich wahrscheinlich daran gewöhnen müssen, jedenfalls auf Länderebene, dass man zumindest für gewisse Zeiträume auch mit Minderheitsregierungen arbeitet. Das ist keine Katastrophe für die parlamentarische Demokratie. Es ist sicherlich nicht im Interesse der parlamentarischen Stabilität, das zu einer Dauererscheinung werden zu lassen. Aber für eine Übergangszeit ist eine Minderheitsregierung immer noch besser als eine künstlich formierte Allparteienregierung, die zu keinen richtungsweisenden, zukunftsorientierten Entscheidungen in der Lage ist.
Aber richtig ist schon: Wir haben es leider mit einer sehr starken Spaltung der Gesellschaft zu tun, die in diesen Wahlergebnissen Ausdruck findet. Und diese Spaltung der Gesellschaft ist in meinen Augen auch eine Folge der von mir beklagten Erosion der Rechtsstaatlichkeit. Unser pluralistisches Gemeinwesen wird nicht mehr durch gemeinsame Tradition, Herkunft oder Religion zusammengehalten. Die integrierende Kraft ist allein das Bekenntnis zur Verfassung und zur Herrschaft des Rechts. Mehr an Integrationsfaktoren haben wir nicht. Aber dann müssen Recht und Gesetz auch von allen anerkannt werden.
Von einem wachsenden Bewusstsein im Hinblick auf den Wert und die Bedeutung unserer verfassungsrechtlichen Werteordnung und von der Einsicht, dass wir uns alle dieser Ordnung zu unterwerfen haben, erhoffe ich mir, dass diese Spaltung und teilweise Radikalisierung der Gesellschaft wieder schwindet.
WELT: Umso bedenklicher sind die Risse im rechtlichen Fundament der Republik, wie Sie das nennen. Als einen benennen Sie die Migrationspolitik. Die Bundesregierung habe „der Gefährdung der Verfassung, der staatlichen Souveränität, Identität und Stabilität nichts entgegengesetzt“, schreiben Sie. Inwieweit war das Jahr 2015 ein Nukleus der gesellschaftlichen Spaltung?
Papier: Die Spaltung und teilweise besorgniserregende Radikalisierung der Gesellschaft sind nicht allein, aber eben auch nicht unwesentlich durch die Flüchtlingspolitik verursacht worden. Viele Menschen kennen natürlich nicht die detaillierte Rechtslage im Asylrecht, das Wechselspiel zwischen Völker-, Europa- und nationalem Recht. Das kann man auch gar nicht verlangen. Aber das Gespür war vorhanden, dass ein Kontrollverlust der politisch Verantwortlichen eingetreten wäre und dass die Anwendung geltenden Rechts oftmals politischer Opportunität und subjektiver moralischer Einstellungen geopfert werde. Dies hatte die tiefe Skepsis in weiten Teilen der Gesellschaft gegenüber den Regierenden ausgelöst, weil die Leute sich sagten: Ich muss meinen Strafzettel bezahlen, das wird durchgesetzt bis zum Letzten, aber die da oben scheren sich nicht um Gesetz und Recht.
WELT: Wir sind jetzt fünf Jahre weiter, und noch immer heißt es: Wir müssen die Ursachen bekämpfen, europäisch vorankommen, die Außengrenzen sichern. Alles nicht falsch, aber erlässt das der Bundesregierung die Pflicht, sich um nationale Handlungsoptionen zu kümmern?
Papier: Nein. Das geltende Recht ist zwar auch in meinen Augen reformbedürftig. Aber so lange eine neue europarechtliche Lösung nicht in Sicht ist, muss auf nationaler Ebene unter Beachtung des geltenden Rechts gehandelt werden. Man kann das nicht einfach schleifen lassen. Nach gegenwärtiger Rechtslage muss allen Personen, die aus einem EU-Mitgliedstaat einreisen wollen, grundsätzlich die Einreise verweigert werden. Deutschland ist für diese Personen regelmäßig nicht zuständig, wenn sie einen Asylantrag stellen wollen. Wenn man meint, das sei heute nicht mehr angemessen und benachteilige zu stark die Erstzutrittsländer, dann muss man erstens diese Staaten bei der Bewältigung ihrer Aufgaben besser unterstützen und zweitens neue Regeln aufstellen. Es gibt ja verschiedene Vorschläge, ich habe auch einzelne in meinem Buch aufgegriffen.
WELT: Welche?
Papier: Diese Vorschläge zielen etwa auf eine Vorprüfung möglicher Asylgründe vor der Einreise in die EU ab. Zu diesem Zweck könnte ein elektronisches Verfahren der Einreisegenehmigung eingeführt werden. Sind Asylgründe offensichtlich nicht gegeben, würde die Einreise in diesem elektronischen Verfahren von vornherein und sehr zügig verweigert werden. Wenn dagegen diese Vorprüfung im elektronischen Verfahren ergibt, dass ein Asylantrag durchaus Erfolg haben könnte, wird die Einreise gestattet. Und dann reisen diese Menschen ganz legal nach Europa oder nach Deutschland zur Durchführung des Asylverfahrens ein – und müssen sich nicht dazu veranlasst sehen, den oftmals lebensbedrohlichen Weg über das Mittelmeer oder den beschwerlichen Landweg zu nehmen.
Solche Überlegungen sollten nun in die europäische Diskussion eingeführt werden. Europa überlegt ja jetzt auf Anregung der neuen Kommission, wie ein neues, praktikables Recht aussehen könnte.
WELT: Wir erleben jetzt einen neuen Migrationsschub über die Türkei nach Griechenland. Sind wir darauf rechtlich besser vorbereitet als 2015?
Papier: Nein. Mein Vorwurf ist, dass man die Zeit des Rückgangs der Zahlen nicht genutzt hat, um in relativer Ruhe eine angemessene Lösung europaweit zu finden. Oder, wenn das nicht gelingt, eben nationale Reformmaßnahmen innerhalb europarechtlich belassener Spielräume einzuleiten. Stattdessen hat man das geltende Recht so belassen, wie es war, aber in erheblichem Umfang schlicht ignoriert. Humanität aber kann nur im Rahmen von Verfassung, Gesetz und Recht praktiziert werden, nicht gegen sie.
WELT: Als weitere gefährliche Entwicklung machen Sie in Ihrem Buch einen Trend zur Selbstjustiz aus. Ein Beispiel ist die Clankriminalität.
Papier: Da geht es darum, dass die Herrschaft des Rechts nicht stärker durchgesetzt wird und man gewisse rechtsfreie Räume einfach zur Kenntnis nimmt und schlussendlich akzeptiert. Ich habe Medienberichte gelesen, nach denen es etwa in Berlin zwölf arabische Großfamilien gibt, die den Drogen- und Menschenhandel kontrollieren, Schutzgelder erpressen und ganz nebenbei Hartz IV abholen, mit einem Auto, das fast so teuer ist wie ein Einfamilienhaus. In einem Rechtsstaat darf es keine rechtsfreien Räume geben, doch in der Praxis existieren sie.
WELT: Ein ganz anderes Beispiel sind Klimaaktivisten, die mal die Schulpflicht ignorieren, mal einen Wald besetzen. Ist das nur ziviler Ungehorsam?
Papier: Für die Schülerdemonstranten Fridays for Future habe ich ein gewisses Verständnis, weil sie unter anderem rügen, dass Deutschland und andere Staaten die europarechtlich verbindlich festgelegten Klimaziele bewusst nicht umgesetzt haben – also insoweit auch gegen den Rechtsstaatsgedanken verstoßen haben. Das heißt aber nicht, dass ich die Missachtung der Schulpflicht gutheiße. Und es gibt natürlich Bewegungen, die sehr viel radikaler sind und auch vor Gewalt nicht zurückschrecken. Das hat mit zivilem Ungehorsam nichts mehr zu tun.
Mich beunruhigt zutiefst, wenn sich heute auch mit Zustimmung weiter Teile der Bevölkerung, der Medien und der politischen Öffentlichkeit der Gedanke durchsetzt, dass das Grundrecht der Demonstrationsfreiheit nicht mehr ausreicht. Es muss der gezielte Rechtsbruch hinzukommen. Nur dann, meint man, kann man etwas bewirken, politisch etwas erreichen, die Öffentlichkeit mobilisieren. Das halte ich für eine gefährliche Entwicklung, weil sich das natürlich steigern kann. Wenn ich erst mal den Grundsatz anerkenne, dass ich zur Durchsetzung hehrer Ziele wie Klimaschutz oder gar Rettung der Welt das ungeschriebene Recht habe, mich über geltendes staatliches Recht hinwegzusetzen, dann stellt sich die Frage: Was, wenn das alle so machen? Dann blockieren beispielsweise Abtreibungsgegner Arztpraxen und Tierschützer zünden Ställe an. Da kann man sich vieles ausdenken. Am Ende stehen dann Chaos und Anarchie.
WELT: Die Freiheitsrechte sind Ihr Lebensthema. In Ihrer Amtszeit als Verfassungsrichter wurden sie vor allem durch immer neue Sicherheitsgesetze bedroht. Und jetzt durch Umweltgesetze?
Papier: Es besteht zumindest die Gefahr. Jede Reglementierung, auch wenn sie zu einem guten Zweck erfolgt, führt zur Einschränkung von Freiheit. In gewissem Maße ist das unerlässlich, Freiheiten können nicht ungezügelt ausgelebt werden. Aber ein Übermaß an Freiheitsbeschränkung ist das Ende des Rechtsstaates. Es ist meine Befürchtung, dass sich der moderne Wohlfahrtsstaat nicht mehr nur aus sozialen, sondern zunehmend auch aus ökologischen Gründen zum Vollversorger und Vormund von offenbar für unmündig gehaltenen Bürgerinnen und Bürgern aufschwingt.
WELT: Wir haben im letzten Jahr 70 Jahre Grundgesetz gefeiert, in den Festschriften war von einer der stabilsten rechtsstaatlichen Demokratien der Welt zu lesen. Gilt das in zehn Jahren noch?
Papier: Grundsätzlich gilt: Das Grundgesetz ist die beste Verfassung, die Deutschland je hatte. Es gibt sicherlich einige Punkte, an denen man es novellieren oder ergänzen müsste. So sollten Regeln zum Wahlrecht und zur Generationengerechtigkeit in die Verfassung aufgenommen werden. Aber im Großen und Ganzen ist das Grundgesetz eine stabile und solide Basis unseres staatlichen Zusammenlebens.
Meine Kritik zielt auf die mangelhafte Realisierung des Rechts. In der Umsetzung gibt es dringenden Handlungsbedarf. Wenn geltendes Recht nicht mehr für jeden gilt und durchgesetzt wird, wenn gefällte Urteile nicht vollzogen werden, wenn der Staat auf neue Grundrechtsgefährdungen in Zeiten von Digitalisierung und Globalisierung nicht angemessen reagiert, wenn die Balance zwischen Freiheit und Sicherheit zunehmend zulasten der Freiheit verloren geht, wenn zwar der Sozialstaat weiter ausgebaut wird, die Kernaufgaben des Rechtsstaates aber vernachlässigt werden – dann nützt auch die beste Verfassung nichts, dann ist sie irgendwann nur noch Verfassungsprosa.
